– Как глубоко уходят корни отечественной коррупции?
– Хочу высказать мнение, что коррупция сопровождает государственное управление на протяжении всей истории человеческого общества.
И Россия в этом не явилась исключением.
Вот, к примеру, только отдельные «круглые» даты на тернистом пути борьбы с коррупцией.
Россия отметила 360-ю годовщину антикоррупционного бунта в Москве. Тогда царь Алексей Михайлович был вынужден выдать толпе двух «оборотней в кафтанах» – начальников Земского и Пушкарского приказов, которые, по выражению Олеария, ревностно «скоблили кожу с народа».
К слову сказать, попутно с выжиганием коррупционеров в прямом смысле слова была сожжена и большая часть деревянной Москвы.
Мздоимцем оказался и первый сибирский губернатор Матвей Гагарин, который за свои прегрешения 270 лет назад был принародно повешен под окнами Юстиц-коллегии в Санкт-Петербурге в присутствии царя, придворных и своих многочисленных родственников.
С приходом к власти партии большевиков коррупции в органах управления меньше не стало. Уже через полгода В. Ленин, отдавая отчет в остроте проблемы, подписал декрет Совнаркома «О взяточничестве», усиливающий уголовную ответственность. Взяткополучателей следовало приговаривать к наиболее тяжелым, неприятным и принудительным работам, а все их имущество подлежало конфискации. К слову сказать, эти меры эффекта не имели.
А 25 лет назад покончил с собой генерал армии Щелоков – всесильный министр МВД СССР, обвиненный в злоупотреблениях служебным положением.
– Чем объясняется изменение отношения государства к коррупции как социальному явлению ?
– Возвращаясь к истории вопроса, надо признать, что во времена и застоя, и перестройки, и в последующий период коррупция в России существовала в самых различных формах. Но она не представляла прямой угрозы государственным интересам, не сказывалась напрямую на управлении государством. Ситуация резко изменилась в последние годы. Коррупция приобрела новые качества. Среди многочисленных ее характеристик можно выделить следующие.
Коррупция – системная проблема.
Это был вынужден признать президент России Дмитрий Медведев, объявляя о создании Совета при президенте РФ по противодействию коррупции и обосновывая необходимость выработки Национального плана противодействия коррупции: «Коррупция превратилась в системную проблему. Этой системной проблеме мы обязаны противопоставить системный ответ».
Коррупционные схемы совершенствуются вместе с механизмами государственного управления, используя достижения информационного общества, и представляют угрозу развитию государственного управления.
Коррупция – угроза национальной безопасности страны.
По данным Генеральной прокуратуры РФ, объем рынка коррупции в нашей стране сопоставим по доходам с федеральным бюджетом и оценивается в более чем 240 млрд долл. По данным фонда ИНДЕМ, этот показатель еще выше: только в деловой сфере России объем коррупции вырос за пять лет с 33 до 316 млрд долл. в год.
– Существуют ли объективные внешние критерии оценки уровня коррупции в России ?
– Цифры всегда условны, особенно те, которые основаны на экспертных оценках. Однако при всей относительности конкретных показателей очевидно, что масштабы этого бедствия системы управления огромны.
В международной практике среди критериев качества государственного управления значимое место занимают два индекса, связанных с уровнем коррупции.
Индекс восприятия коррупции организации Transparency International формируется этой организацией с 1995 года. Россия участвует в этой программе с 2000 года. Это составной индекс, основанный на данных 17 различных опросов и исследований, проведенных 13 независимыми организациями среди предпринимателей и местных аналитиков, включая опросы жителей страны – как ее граждан, так и иностранцев.
В 2003 году Россия была на 86-м месте из 133 (2,7 балла из 10). Среди стран с лучшими показателями оказались Финляндия, Исландия, Дания, Новая Зеландия и Сингапур. В 2009 году Россию оттеснили на 147-е место из 180 стран.
Коррупция при формировании этого рейтинга понимается как использование государственной власти с целью извлечения частной выгоды. Индекс учитывает разные стороны явления, от частоты «дополнительной оплаты за то, чтобы работа была сделана» до влияния коррупции на развитие бизнеса, а также «большую коррупцию» на высоком политическом уровне и участие элит в коррупции.
«Барометр мировой коррупции» также составляется Transparency International. Если индекс восприятия коррупции оценивает уровень коррупции в мире, то «барометр» имеет дело с тем, как средний человек этот уровень оценивает. «Барометр» был составлен на основе исследования отношения к коррупции, проводимого в рамках опроса «Голос народа» института общественного мнения «Гэллап Интернешнл» в 2002 году. Было опрошено 40 838 человек в 47 странах. По данным индекса, 48,7 % опрошенных в России считают, что коррупция оказывает очень существенное влияние на бизнес-среду (16,6 % – Канада, 7,4 % – США).
– Как можно оценить сделанное в стране за последние два года?
– В 2008 году были приняты Национальный план противодействия коррупции и целый пакет правовых актов, призванных сделать государственное управление более ответственным и открытым для общества.
По большому счету речь идет о трех источниках проблем и трех составных направлениях действий государства.
Первая группа проблем исследуется специалистами в области уголовного права и процесса, теоретиками и практиками борьбы с нарушителями закона. Механизмы противодействия коррупции в этой сфере достаточно подробно прописаны, традиционны и в основном сводятся к усилению карательных мер в отношении нарушителей закона.
Вторая группа вопросов связана с проведением правовой экспертизы нормативных правовых актов на их коррупционность.
Конвенция ООН против коррупции (ратифицирована Россией 8 марта 2006 года) налагает на государство – участника конвенции обязанность «периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней».
Это направление достаточно новое для отечественного права и управления, и эффективность работы еще предстоит оценить. На сегодня существует вариант многосубъектности лиц, проводящих экспертизу, приняты методики. Дело за качеством самой экспертной работы, за тем, чтобы правовые акты не содержали изъянов, приводящих к возникновению новых коррупционных факторов.
Третья группа проблем – управленческие и связаны с анализом современных административных процедур, разработкой предложений по их совершенствованию, минимизации коррупционных возможностей при принятии и реализации управленческих решений.
– Наверное, последнее – самое сложное ?
– Несомненно, ведь речь идет о формирования новой управленческой модели. Формирование эффективной бюрократии в России – это прежде всего преодоление таких уродливых явлений, как ориентация в решении любого вопроса на личные связи и знакомства, служение не закону, а конкретному руководителю, правовой нигилизм, профессиональная некомпетентность, высокомерное отношение к гражданам. Несмотря на значительные преобразования за последние годы, мы вынуждены признать, что в нашей стране так и не сложилась традиционная для западного общества «веберианская» бюрократия, то есть высокопрофессиональный дисциплинированный, неукоснительно соблюдающий закон и работающий по четким единообразным правилам госаппарат.
Создание подобной бюрократии – длительный процесс, сопровождаемый изменениями в самом типе мышления представителя государства, трансформацией правовой культуры государственного управления.
– Какие меры приняты администрацией губернатора и органами исполнительной власти края по противодействию коррупции в крае?
– Начиная с 2008 года администрацией губернатора и органами исполнительной власти Красноярского края проделана большая и системная работа по противодействию коррупции. Хотелось бы назвать лишь отдельные ее направления.
Законодательным собранием Красноярского края принят Закон Красноярского края от 07.07.2009 № 8-3610 «О противодействии коррупции в Красноярском крае».
Внесены изменения в действующее законодательство края, указами губернатора края, постановлениями правительства края и распоряжениями администрации губернатора края регламентирована дальнейшая антикоррупционная работа органов власти края.
Указом губернатора края от 15.11.2008 № 170-уг образован Совет при губернаторе Красноярского края по противодействию коррупции, при совете создана комиссия по противодействию коррупции (далее – комиссия). Заседания комиссии по противодействию коррупции проводятся ежеквартально. Всего на заседаниях рассмотрено 29 вопросов.
Организована и системно проводится антикоррупционная экспертиза всех проектов правовых актов губернатора Красноярского края, правительства Красноярского края, администрации губернатора Красноярского края.
Принимаются меры по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций, по оптимизации предоставления ими государственных услуг.
Разработаны и внедрены стандарты государственных услуг и порядки исполнения государственных функций, а также административных регламентов исполнения государственных функций.
Администрацией края оказывается организационная и методическая помощь органам местного самоуправления в решении проблем предупреждения коррупции. Разрабатываются мероприятия, направленные на реализацию принципа открытости деятельности органов местного самоуправления.
Одним из наиболее значимых мероприятий является создание в крае многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг.
– В чем главная задача многофункционального центра, планируется ли открытие подобных в других районах края?
– Одной из основных задач КГБУ «МФЦ» является доступность предоставления государственных и муниципальных услуг населению.
В этих целях КГБУ «МФЦ» подписано 14 соглашений с федеральными, краевыми и муниципальными органами власти, на основании которых на площадке учреждения оказывается 41 государственная и муниципальная услуга. Услуги населению обеспечиваются в 26 окнах здания учреждения.
Всего за период деятельности КГБУ «МФЦ» количество обратившихся за услугами граждан составило 14 177 человек, в том числе 2 326 гражданам предоставлены бесплатные консультации непосредственно сотрудниками учреждения.
КГБУ «МФЦ» охватывает все необходимые направления деятельности многофункциональных центров: социальная поддержка населения, регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, определение или подтверждение гражданско-правового статуса заявителя, регулирование предпринимательской деятельности.
В ближайшие годы планируется открытие трех филиалов учреждения: в 2010 году в г. Назарово, в 2011 году в г. Ачинске, в 2012 году в г. Канске, а также создание до конца 2012 года двух мобильных пунктов приема-выдачи документов.
– Как вы думаете, можно ли искоренить коррупцию ?
– На сегодняшний момент существует общепринятое мнение, что коррупцию легче предупредить, чем рассчитывать на привлечение виновных к ответственности. С этим нельзя не согласиться.
Задача, которую мы перед собой ставим, – принять правовые и организационные решения, ограничивающие саму возможность коррупционных проявлений и минимизирующие ее последствия. Мы отдаем себе отчет в том, что самое сложное – обеспечить перелом общественного сознания, сформировать в обществе атмосферу жесткого неприятия коррупции. Именно поэтому в деятельность по противодействию коррупции активно привлекаются институты гражданского общества – Гражданская ассамблея края, Общественная палата и, конечно же, образовательные учреждения края.
– Насколько мне известно, в СФУ организована работа антикоррупционного молодежного клуба?
– Да, в федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Сибирский федеральный университет» (далее – СФУ) действует антикоррупционный студенческий клуб (далее – АСК)
– первая в Красноярском крае студенческая инициатива по комплексному исследованию и предупреждению коррупции в различных сферах общественной жизни.
Механизм организации работы клуба прост и заключается в самостоятельном определении членами клуба тем обсуждений и основных докладчиков, а также времени и места проведения заседаний.
Основными мероприятиями, реализованными клубом, являются проведенные опросы студентов СФУ о масштабах распространения и проблемах восприятия коррупции студентами в 2008 и 2009 годах.
В первом полугодии 2010 года АСК получил грант краевого фонда науки на выполнение темы «Разработка и внедрение комплекса мер по формированию активной гражданской антикоррупционной позиции у студентов СФУ». В настоящее время членами АСК запланированы криминологические исследования масштабов распространения коррупции в СФУ, творческие конкурсы среди студентов СФУ на лучшие антикоррупционные статьи, слоганы, эскизы баннеров. Будут осуществляться сбор и обобщение предложений по снижению коррупции в системе образования.
– Основам противодействия коррупции уже где-то обучают?
– В СФУ в рамках учебных планов специальностей «юриспруденция» и «государственное и муниципальное управление» в цикле дисциплин специализации уже осуществляется обучение дисциплине «Противодействие коррупции».
Кроме того, в Юридическом институте СФУ под руководством доктора юридических наук профессора Н. В. Щедрина развивается научная школа «Антикоррупционные меры безопасности», реализуется научный проект «Исследование и концептуально-теоретическая разработка пределов и оснований мер безопасности для обеспечения жизнедеятельности общества и защиты от преступных посягательств, в том числе в системах противодействия терроризму, коррупции, незаконной миграции» в рамках исследования по заданию Федерального агентства по образованию и Тематического плана СФУ.
Мне известно, что в рамках подготовки кадров для органов внутренних дел Сибирского региона государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Сибирский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации» особое внимание уделяет противодействию коррупции – как в рамках изучения дисциплин, так и в рамках научно-исследовательской деятельности вуза.
Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Красноярский государственный аграрный университет» исследует современные подходы к противодействию коррупции в рамках комплекса дисциплин рабочих учебных планов, разработанных по направлению «юриспруденция». Активное вовлечение в работу по противодействию коррупции институтов гражданского общества может способствовать искоренению причин и условий, порождающих коррупцию, созданию условий, затрудняющих возможность коррупционного поведения, а также соблюдению норм антикоррупционного поведения
