В Красноярске прошел «Сибирский муниципальный диалог» – обновленный формат «Сибирского муниципального форума». Уже десять лет город на Енисее проводит эту представительную конференцию, организаторами которой являются администрация губернатора Красноярского края, правительство Красноярского края, Всероссийский совет местного самоуправления и институт государственного и муниципального управления при правительстве Красноярского края.
Мы попросили Алексея МЕНЩИКОВА, директора института государственного и муниципального управления, поделиться своим мнением о юбилейном форуме.
Три неизменных принципа
– В новом формате «Сибирского муниципального диалога» что изменилось, а что осталось неизменным?
– Мы меняем конструкцию форума, но не главные принципы этого мероприятия. Изменяются сроки, место проведения, форматы. Но неизменными остаются три вещи.
Первое – то, что называлось в Византийской империи «божественная симфония», – согласие властей. В нашем случае на одной площадке присутствуют государственная власть, муниципальное сообщество и эксперты. Вопрос в том, что решения, которые принимает государственная власть, зачастую не в полной мере учитывают мнения муниципального сообщества. Но и на муниципальном уровне принимаются решения без какой-либо экспертной оценки. Ведь человек не может быть одновременно экспертом и чиновником. И дело тут не в точке зрения, а в «точке сидения» – у эксперта и чиновника разные задачи и различные подходы к их реализации. И то, что мы организуем диалог между этими «тремя силами», – крайне важно для выработки всесторонне взвешенных решений.
Второй принцип – это межрегиональность. Обсуждение не должно замыкаться рамками края, каким бы он ни был большим. Задача – собрать как можно больше представителей муниципальных образований из многих федеральных округов. Это дает возможность увидеть максимально широкий спектр местных практик. В этот раз на юбилейном «диалоге» присутствовали представители 21 субъекта из пяти федеральных округов, от Ленинградской области до Иркутска.
И третий принцип, который мы соблюдаем неизменно, – это актуальность повестки. То есть вопрос, который обсуждается, должен быть в тренде сегодня.
Самая актуальная тема
– И что же сегодня в тренде?
– Тема номер один – это возможность объединения поселений муниципального района в более крупные образования – муниципальные округа. При этом само поселенческое звено упраздняется.
Сегодня в крае, да и в целом в России, в большинстве случаев используется двухуровневая модель местного самоуправления, включающая районный и поселенческий уровни. В мае 2019 года появился федеральный закон, который позволяет упразднить поселенческое звено и передать полномочия вновь созданной структуре – муниципальному округу. Таким образом, модель МСУ становится одноуровневой.
Конечно, федеральная власть не планирует уничтожить низовой уровень местного самоуправления. Она исходит из представления, что на местах виднее, и в ряде случаев, когда речь идет об отдаленных и труднодоступных поселениях, например, о северных территориях, объединение их в муниципальный округ может стать более удобным для жителей. Однако, как часто у нас бывает, кое-кто решил, что это отличный способ убрать нижнее звено МСУ, потому что без него будет проще работать.
– Известно, что наиболее активно процесс образования муниципальных округов проходит в Пермском крае.
– На «Сибирском муниципальном диалоге» об этом опыте подробно рассказал директор Совета муниципальных образований Пермского края, председатель Пермского регионального отделения «Всероссийского совета местного самоуправления» Александр Русанов. По его словам, сегодня там преобразованы в муниципальные округа уже 12 районов. Более того, согласно прогнозу спикера, в следующем году в Пермском крае вообще исчезнет двухуровневая модель управления. При этом, разумеется, в пользу таких изменений приводится много веских аргументов. В частности, значительно сокращаются расходы на содержание структур МСУ, появляется возможность аккумулировать средства, которые ранее были распылены для решения насущных проблем поселений.
Конечно, пермский опыт очень интересен. Но настораживают темпы преобразований. Ведь опыта работы одноуровневой модели местного самоуправления в России недостаточно, чтобы однозначно рекомендовать ее во всех случаях.
В этом смысле меня порадовало, что представители более чем 20 регионов, присутствовавшие на «Сибирском муниципальном диалоге», и в том числе красноярцы, восприняли эту новацию сдержанно.
Плюсы и минусы
– И все же такая модель реализуется и в нашем крае?
– Действительно, в Красноярском крае принят соответствующий закон, и два муниципальных района – Пировский и Шарыповский – на этот путь встали. Возможно, ориентируясь на практику Северо-Енисейского района, где такая модель применяется уже давно и успешно. Но следует иметь в виду особенности Северо-Енисейского района – основным видом деятельности здесь является добыча полезных ископаемых. Удастся ли применить эту управленческую практику в районах с другой спецификой, покажет время.
Кстати, наряду с позитивным опытом пермяков есть и негативный, подмосковный. О нем рассказала эксперт форума, член совета при президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления, доктор юридических наук, профессор Екатерина Шугрина. По ее информации, кампанейщина при организации муниципальных округов в Московской области вызвала крайне негативную реакцию жителей и даже привела к акциям протеста.
– Можно ли объективно оценить плюсы и минусы обеих моделей?
– Безусловно, в двухуровневой модели для поселений есть как плюсы, так и минусы. Как правило, бюджет маленького поселения недостаточен для решения вопросов местного значения, которых сегодня 32. И это, конечно, довод в пользу муниципальных округов.
Но, с другой стороны, поселенческий уровень – это самый близкий и доступный людям уровень управления. Кроме того, здесь как нигде возможно проявление инициативы самими жителями. Поэтому одноуровневая модель больше подойдет там, где слабо гражданское общество. Там же, где оно более развито, лучше работает двухуровневая модель.
Давление – не наш вариант
Очень взвешенными в этом смысле были высказывания представителей обеих ветвей государственной власти.
Как отметил первый заместитель губернатора Красноярского края – руководитель администрации губернатора Сергей Пономаренко:
– И у того, и у другого типа муниципальных образований есть свои положительные и отрицательные стороны, поэтому посмотрим, как будет складываться практика. В некоторых регионах такие реформы идут более быстрыми темпами, но я бы не торопился разрушать двухуровневую модель, которая в крае существует достаточно давно и хорошо сформировалась.
В свою очередь, первый заместитель председателя Законодательного собрания Красноярского края Сергей Попов подчеркнул:
– Давление – не наш вариант. Возможность людей выразить свое мнение – это очень важно. Важно поддерживать различные формы участия населения в местном самоуправлении – ТОСы, старосты, муниципальные округа.
В целом дискуссия показала, что никакого однозначного вывода по этому вопросу нет. И это правильно. Ведь гораздо больше пользы принесет возможность использования разнообразных механизмов местного управления, чем унифицированная система, напоминающая знаменитое прокрустово ложе.
