«А еще вы должны заполнить анкету нашего фитнес-центра», – говорит мне администратор и протягивает сложенный вдвое листочек. Рядом со мной ее покорно заполняют уже несколько человек. Телефон, домашний адрес, мои заболевания – все это будет знать фитнес-центр, в котором я появляюсь в лучшем случае два раза в месяц. И при этом в анкете не указано, что я даю право на обработку этих данных, да и вообще – совершенно непонятно, как они будут потом использоваться. «Постойте, – говорю я администратору, – а как же закон?» – «Какой такой закон?»
Закон о персональных данных, который был издан в далеком уже 2006 году и призван защитить граждан от преступного использования их личной информации, не знаком никому из простых смертных. Тех самых граждан, которые покорно оставляют свои «ФИО – адрес – номер паспорта» и даже его копию где и кому угодно. И не только этот закон. Большинство россиян не знакомы ни с одним «нормативно-правовым актом», которым государство пытается защитить нас. Для нас буква закона превращается в настоящий иероглиф – сложный, чуждый элемент, который умеют «переводить» единицы.
С юридического на русский
— Дело все-таки в привычке. У нас нет привычки изучать закон, – уверен заместитель председателя Законодательного собрания края, председатель комитета по государственному строительству, местному самоуправлению и развитию институтов гражданского общества Алексей Клешко. – Чаще мы (все мы, граждане большой страны) живем по собственному разумению, чем по каким-то законам, и точно не особо их изучаем.
Игнорирующие изучение законов чаще всего пеняют на трудность, малодоступность языка, которым написаны нормативные акты. Действительно, только в них мы найдем, например, «отобрание ребенка» или «коэффициент разводимости», да и предложения, в которых встречается несколько десятков слов. Все эти не совсем приятные для читателя особенности обусловлены особенностью стиля, который, как говорят лингвисты, «обслуживает» сферу законотворчества – достаточно консервативного, традиционного и однозначно громоздкого.
– Законодательный подстиль устроен гораздо сложнее, чем, например, бытовой разговорный язык, на котором мы общаемся дома и на улице, – объясняет доцент кафедры русского языка и речевой коммуникации Института филологии и языковой коммуникации кандидат филологических наук Лилия Подберезкина.
Но при этом, уверяет лингвист, он должен быть не только понятен адресатам-гражданам, но и понят ими однозначно, для чего используются термины, уточнения с причастными и деепричастными оборотами и другие языковые средства. Именно поэтому появляются громоздкие монструозные конструкции, которые описывают все особенности правоотношений в определенной сфере. Они, по словам юристов, должны обеспечить единообразие правоприменительной практики: то есть сделать так, чтобы и на Камчатке, и в Калининграде суды выносили похожие решения.
И все-таки, по мнению Лилии Зуфаровны, язык законов не так уж и сложен – было бы желание вникнуть в особенности стиля и потратить время на его изучение. С такой точкой зрения согласен и Алексей Клешко:
– Конечно, законы – это не сказки и не детективные романы, но в них используются простые слова, и если человек хочет понять закон, он, безусловно, его поймет. При этом, конечно же, какие-то аспекты требуют дополнительного разъяснения. Такую работу мы ведем на сайте Законодательного собрания, все наши депутаты и службы открыты для того, чтобы комментировать и объяснять законы гражданам.
Многострадальный ФЗ
Если законотворцы при определении проблемы осторожно говорят, что только некоторые нюансы законов требуют особого объяснения, то юристы уверены, что законов, нуждающихся в профессиональном толковании, – большинство.
– Далеко не всегда юрист может сразу разобраться в законе, – делится своими наблюдениями старший преподаватель кафедры коммерческого, предпринимательского и финансового права, руководитель Центра медиации Юридического института СФУ и успешный практик Александр Яценко. Александр Сергеевич приводит в пример печально знаменитый 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В статьях, которыми регулируется выбор вариантов размещения заказа, кроме актуальных сейчас закрытого аукциона и открытого аукциона в электронной форме есть и просто открытый аукцион, который уже не проводится. С чем это связано? Логика закона изначально была такова, что в целях юридической экономии в порядке проведения закрытого аукциона была ссылка на порядок проведения открытого – процедуры не совпадали только в нюансах, а если это так, зачем два раза писать одно и то же.
– Когда появилась необходимость ввести еще и открытый аукцион в электронной форме, законодатель сознательно не убрал статью об открытом, а добавил новую, – объясняет Александр Яценко. – Просто на полное переписывание этого закона ушло бы слишком много времени, а практика срочно требовала изменения правового поля. Вот и получается, что без системного понимания, почему именно так сложилось, закон понять невозможно.
Дело в технике. Юридической
Этот федеральный закон на самом деле показателен: Объемные нормативные акты в результате частого внесения изменений перестают быть целостными, – считает Александр Сергеевич. – Это как с ямочным ремонтом: залатали в одном месте, залатали в другом, а ровной безопасной дороги так и не получилось. Закон 94-ФЗ менялся настолько часто, что перечень поправок занимает целую страницу. Только в ноябре – декабре 2011 года были приняты пять законов о внесении изменений, причем два из них – с интервалом в три дня. Для правового регулирования это очень плохо, потому что, по мнению эксперта, только 2–3 года нужны, чтобы новая правовая норма дошла до адресата, возникли спорные ситуации, которые помогают оценить ее эффективность. И только через 3–4 года мы получаем данное нам судебной системой единое (!) толкование нормы, на которое все адресаты рассчитывают, – поясняет Александр Яценко. – Если закон меняется каждый год, такой процесс не происходит. Именно поэтому вокруг этого закона так много споров. Остается надеяться, что вступающий в силу в январе 2014 года закон 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд», который заменит 94-ФЗ, ждет другая правовая судьба. Несовершенство юридической техники, из-за которого происходит постоянное «латание» правовых дыр, имеет всего одну причину – спешку. Для написания каждого закона нужно время. И это не месяц и даже не два. Гражданский кодекс Российской Федерации, которым юристы по праву гордятся, написан за несколько лет. А вот такие законы, которые создавались в спешке 90-х, стали причиной глобальной «работы над ошибками», начатой в этом году Госдумой. До ноября 2013 года из 4 800 законов, принятых за последние 20 лет, будут проанализированы 200 базовых. Проверке в основном будут подвержены юридическая техника и язык. Результатом этой работы станет отчет, который планируется составлять каждый год, – именно в нем будет написано, как и что необходимо изменить в современном законодательстве. К слову, в нашем крае такой мониторинг ведется уже пять лет, а раз в два года выпускается доклад о состоянии законодательства. Тотальную проверку нельзя однозначно считать позорным клеймом: юристы действовали в тех условиях, повлиять на которые было невозможно. Сейчас многие говорят, что у нас законы плохие, – сетует Александр Яценко. – Но никто не принимает во внимание, что они разрабатывались в 90-е, когда кардинальным образом поменялось все – и в первую очередь правовые отношения. Многих явлений просто не существовало, а это означает, что не существовало нормативной базы. Прошло всего 20 лет – в течение 20 лет немцы писали Германское гражданское уложение – с 1873 года по 1896-й. А если мы хотим закон за две недели написать, то о чем можно говорить?
Как в Швейцарии. Почти
Часто, когда говорят о положительном зарубежном опыте, приводят в пример Швейцарию, где ни один закон не вступает в силу, пока не будет проверен филологами, которые определяют, насколько его текст является понятным и удобопроизносимым. Или Британию, где есть общественная организация, ратующая за простоту языка законов, – Plain English Campaign. Раз в год она выбирает худшие законы и предлагает чиновникам способы замены непонятных юридических слов на обычные.
В России нет не то чтобы специальных обществ, отслеживающих чистоту и простоту языка законодательства, но и общественность на процесс принятия законов никак повлиять не может. Во всяком случае именно так считает большинство граждан.
У нас почти Швейцария, – интригует Алексей Клешко, но потом интрига раскрывается. – В нашем Законодательном собрании каждый закон на стадии проекта отсылается для получения заключения не только губернатору, в Счетную палату, прокуратуру, Министерство юстиции, но и в Гражданскую ассамблею края. А Гражданская ассамблея – это и есть общественность.
И это еще не все – с этого года на сайте Законодательного собрания создан раздел «Общественное обсуждение», в котором выкладываются законопроекты для обсуждения – еще до того, как они вынесены на сессию Законодательного собрания. И принять участие в таком народном аудите может каждый зашедший на сайт. Вот только мало кто этим пользуется.
– Последним на общественное обсуждение был выставлен законопроект о капремонте, – рассказывает Алексей Михайлович. – И сколько предложений или замечаний мы получили? Ноль. Я честно скажу – пока не расстраиваюсь: понимаю, что эта практика требует воспитания культуры. Должна появиться привычка, а она появляется постепенно.
Но даже если гражданин не успел внести свои предложения в законопроект, он может участвовать в мониторинге уже вышедших законов – в разделе «Общественный мониторинг», который тоже есть на сайте.
– Мы должны пропагандировать закон – и мы это делаем, – поясняет Алексей Михайлович. – Власть максимально открыта – читайте, критикуйте. Это, конечно, сложная работа – сложнее, чем на митинги ходить, но нам нужно уже научиться всеми этими практиками пользоваться.
Обратная связь
Каждый гражданин имеет возможность дать оценку как законопроектам, так и изданным законам на сайте Законодательного собрания Красноярского края в разделах «Общественное обсуждение» и «Общественный мониторинг» рубрики «Законотворчество». Формы обратной связи размещены прямо на сайте. В раздел «Общественное обсуждение» новые проекты законов будут выкладываться перед началом следующей сессии Законодательного собрания.
