За последние две недели федеральные законодатели предложили на обсуждение регионам два законопроекта. Для дальнейшего совершенствования местного самоуправления. И оба хорошие. Один хороший проект предлагает упразднить институт наемных управляющих (сити-менеджеров). Второй – внедрить повсеместно. А тут еще на сессии Заксобрания была озвучена тенденция: самые лучшие главы районов и поселений, как избранные, так и нанятые, уходят с должности, не дожидаясь, когда их окончательно усовершенствуют сверху. Проблема. И внешняя, и внутренняя.
О кадровых проблемах местного самоуправления поговорим с директором Института муниципального развития Алексеем МЕНЩИКОВЫМ.
Всех под одну гребенку?
– К необходимости новых подходов привело несовершенство старых?
– Где-то институт сити-менеджеров работает эффективно. А где-то, и таких примеров довольно много, такая система приводит к непрерывным конфликтам. Законодательство должно быть рамочным, обозначать формы, из которых можно выбрать, а выбор должны сделать регионы, сами муниципальные образования.
Основным недостатком законодательства является то, что оно излишне централизует формы и виды самоуправления. Не дает инициативе уходить вниз. Хотя ограничения быть должны. Нужен государственный контроль и участие, а то местное самоуправление легко переходит в местное самоуправство. Хорошо, вы выбираете такую схему, но должны соответствовать таким-то параметрам. И излишнее самоуправление, и тотальная централизация одинаково неправильны.
Федеральный закон должен описывать набор методик управления, на региональном уровне эти методики должны приобретать специфику, а на местном – конкретные формы.
Фактор личности
– Несколько лет система действовала. Существуют ли объективные закономерности – где она эффективнее?
– Объективных нет. Главная закономерность – личностный фактор. Если у главы района и главы администрации хватает политической воли и политической культуры, система будет работать. Там, где люди с завышенным уровнем амбиций, – нет. Очень сложно найти грамотных управленцев, еще сложнее – ярких личностей. Даже Столыпин говорил: «Мне для управления Россией надо 53 губернатора, я половины найти не могу». Это было сто лет назад, и, в общем-то, ничего не изменилось.
– Идеологически воспроизведена система власти федеральной и региональной. Яркий политический лидер – и профессиональная исполнительная власть. Как президент и федеральное правительство. Как губернатор и региональное правительство. Глава муниципального образования – сити-менеджер. Первый обладает политическим авторитетом, второй выполняет распорядительные функции. Какой конфликт? Раньше Путин с Медведевым не конфликтовал, сейчас Медведев с Путиным не конфликтует, почему сити-менеджер конфликтует с главой?
– С моей точки зрения, проблема в неподготовленности кадров. У нас в полномочиях нечетко прописаны функции главы муниципального образования, и сводятся они к представительству. Полномочия главы администрации более понятны, поскольку относятся к сфере административно-хозяйственной. Но большинство избранных глав предпочитают считать, что они ведают всеми вопросами. Один подменяет другого. И тут неизбежно вступает в силу личностный фактор.
– Но это скорее объективное обстоятельство. Я скорее буду уважать мужика, который мне отремонтирует отопление, нежели того, которым мне предлагают гордиться. Неделю я могу им погордиться, ну две, если лето. А потом устану или замерзну.
– Россия – страна личностей. Если Запад – территория институтов, там нет проблем изготовить требуемое количество специалистов под жестко обозначенную функцию, а у нас личности такого масштаба, что любые рамки не впору. Человек, приходя в любой общественный институт, понимает, что вариантов два – либо он вписывается в рамки, либо его выбрасывают. У нас личностей зачастую прессингуют и гнобят. В результате из нормальных и самостоятельных получаются забитые либо вообще уходят. И это касается не только местного самоуправления.
Что делать?
– На уровне региона система работает, несмотря на недостаток личностей…
– Она работает, но ее тоже иногда сотрясают конфликты. Специальных требований к главе района нет – кого народ избрал, тот и будет. А к главе администрации – он уже служащий – применяются квалификационные нормы. Образование, стаж работы, репутация и так далее.
Если говорить о конструктиве, нам прежде всего нужно создать скамейку запасных сити-менеджеров. Нужно искать людей, обучать, постоянно заниматься их подготовкой, переподготовкой… Что касается глав, зачастую это в большей степени политики, коль скоро в выборах участвуют. То есть они знают, что сказать людям, знают, что делать, но не знают как. В этом смысле модель может работать, но тогда это должен быть государственный проект, государственный заказ. Людей надо отбирать, и только после этого профессионально использовать. Логика в этом есть, и я бы не отказывался от этого института как такового. В числе позитивных примеров – Енисейский район. Сложный, северный район, величиной с Венгрию. Там эта связка работает вполне успешно. А есть территории с конфликтами.
– Закон об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления должен сплачивать…
– Контроль может быть государственным, ведомственным, гражданским. С моей точки зрения, наиболее важный – гражданский. Но тут проблема – поскольку доверие граждан к институтам власти слабое, они отказываются участвовать в выборах, и получается не всегда объективная картина. Пришло небольшое количество людей – сторонников действующей власти, и те подтвердили свои полномочия. Что касается государственного, там разные формы есть, в том числе и оценка эффективности. Я сторонник того, чтобы искать рычаги государственного влияния на эффективность местного самоуправления. А критерии эффективности могут сильно помочь делу, но надо понять, как государство влияет на назначение вот этих глав.
Я остаюсь убежденным сторонником того, что в российской специфике местное самоуправление может быть эффективным только тогда, когда оно общественно-государственное. Все должно быть пополам, как в хорошей семье, и государство должно нести свою часть ответственности. А сегодня? Законодательство, Конституция по сути дистанцировали «нижний этаж», МСУ, от государства, и что? Кто от этого выиграл? Государство? Не уверен. Граждане? Тоже не уверен. Разве что отдельные муниципалы.
Не так давно мы проводили исследование. На вопрос «Кому вы доверяете?» больше всего ответов было «самому себе», вторая позиция – «семье», третья – «друзьям и соседям». Четвертая – «Богу». Заметьте, не церкви, а Богу. А дальше, с огромным отрывом, идут институты. Возглавляет их церковь, которую все же относят к институтам. А почетная тройка аутсайдеров – милиция и различные институты власти.
Если перевести все это на реальную почву – на уровень сельсовета. Все действия власти абсолютно прозрачны. Если в мегаполисе надо ждать четыре года, чтобы выразить отношение к власти, то в селе – улицу перейти и выразить. В отдаленном поселке задаем вопрос жителям: «Что вы сделаете, если глава что-то сделает неправильно?» Ответ: «Отстреляем». Как же он может сделать что-то не так, если его ждет такой вот импичмент.
Кадры по-прежнему решают все
– Что подразумеваете под подготовкой глав? Это ведь нечто противоположное менеджерам, иные навыки требуются…
– Да, безусловно. На самом деле такая подготовка должна быть, во-первых, максимально практичной и, во-вторых, с нахождением на рабочих местах. Невозможно взять группу людей, поместить их в некий образовательный центр и через три месяца выдать партию отличных управленцев. Это практико-ориентированная подготовка по конкретным ситуациям в разных областях знания. Собственно, именно этим мы с ними и занимаемся – все ситуации взяты из жизни, мы с ними находимся в постоянном контакте. Тем более что и специалистов, которые могут людей чему-то научить, не так много. Нужны люди, которые на этой практике работают, имеют навык разрешения конкретных проблем, и ждать от профессуры подобного рода знаний просто смешно. Реальных практико-ориентированных экспертов в стране мы знаем не более десятка. Узок круг этих «революционеров».
– Хорошо, каков минимальный набор для управленца муниципального уровня, базовый?
– Сумма знаний, которая включает знания в юриспруденции, экономике, финансах, обязательно – в области психологии. Мало знать жизнь, общаясь с людьми, нужно знать методы, которыми с ними работать. Знание муниципального права, социологии. Возможно или даже необходимо наличие знаний по политологии, общеполитическая культура должна присутствовать.
Чтобы говорить о реальной эффективности, нужен государственный заказ. Как вы понимаете, нельзя набирать людей просто так, надо понимать их перспективы, кто из них станет баллотироваться в главы администрации.
Были у меня переговоры с представителями одной авторитетной международной организации. Обсуждали проблемы местного самоуправления на уровне и России, и Европы. На мой прямо поставленный вопрос – давайте все же попробуем изучить ваш практический опыт включения населения в процесс самоуправления – я получил совершенно однозначный ответ: «Зачем усиливать Россию развитием местного самоуправления? Получив доверие граждан, вы действительно станете сильными».
